旅游用地問題長期受到各界重視與關注，而近兩年鄉村旅游項目的用地難也一直是行業熱點。從事文旅項目投資的企業如果按照正常流程，用地要走“招拍掛”，且以每畝幾十萬元的拆舊復墾費為標準，動輒上千萬。 成本高、耗時長的用地指標審批程序，令項目的進度受到影響。

與此同時，傳統的供地方式，無法解決鄉村供地、農地轉用、占補平衡指標等問題，鄉村文旅項目難以落地，且對資金要求往往過高，投資方望而卻步。 在這種形勢下，“點狀供地”的土地政策應運而生。

什么是“點狀供地”？

點狀供地，是一種創新的土地獲取方式，點狀是相對于原來的片狀而言的。

點狀供地，將項目用地區分為永久性建設用地和生態保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩余部分可只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業主使用，項目容積率按垂直開發面積部分計，不按項目總用地面積計。

通俗理解，建多少，供多少，用多少土地指標，算多少容積率，通過散點或者帶狀供給建筑用地，而其他周邊土地可以通過租賃的方式獲得。

旅游用地問題長期受到各界重視與關注，而近兩年鄉村旅游項目的用地難也一直是行業熱點。從事文旅項目投資的企業如果按照正常流程，用地要走“招拍掛”，且以每畝幾十萬元的拆舊復墾費為標準，動輒上千萬。 成本高、耗時長的用地指標審批程序，令項目的進度受到影響。與此同時，傳統的供地方式，無法解決鄉村供地、農地轉用、占補平衡指標等問題，鄉村文旅項目難以落地，且對資金要求往往過高，投資方望而卻步。 在這種形勢下，“點狀供地”的土地政策應運而生。

為什么要搞“點狀供地”?

從現在的客觀條件來看，片狀供地的方式在農村操作起來困難重重。

第一，在鄉村休閑項目中，傳統整片式供地方式，由于項目占地較大，用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農轉用、占補平衡指標等問題，使得項目難以落地。

第二，鄉村旅游項目，一般出于環境和景觀營造的角度考慮，設施設計屬于較小型且分散，按傳統的成片用地的供給方式，會造成很大的土地浪費，對于開發商和政府雙方而言，片狀供地都不劃算。

第三，傳統供地方式對資金要求過高，而鄉村旅游項目資金回報期又較長，投資方再有錢也難免感到猶豫和吃力。因此，點狀供地更符合現實情況，有利于鄉村休閑項目的發展。

第四，點狀供地更有利于盤活土地資產。幾乎每個項目都會留下“土地邊角料”，點狀供地可將這些土地推向市場，盤活土地再利用，釋放土地管理壓力，及時回籠土地成本，適當補充財政性收入。

第五，按照之前的經驗來看，資本下鄉的投資商，更多的是和村集體或者村民打交道、做生意，因此不可避免的出現抵押融資困難、農戶毀約等問題，和村民的糾紛也常常使項目半途流產，而點狀供地則通過先進行轉為國有建設用地，后通過公開出讓方式獲取，因而所建項目具有產權，避免了和村民產生糾紛的問題，確保了項目投資的可靠性。

哪些省市出臺了“點狀供地”的相關政策?

2018年年初，海南省人民政府《關于進一步加強土地宏觀調控提升土地利用效益的意見》中提出，積極探索在百鎮千村、共享農莊以及其他旅游項目設施建設中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”，進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。

2018年6月30日，浙江省人民政府辦公廳發布《關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》以下簡稱（《意見》）。《意見》中明確指出“實行點面結合、差別供地”，即開發建設項目實行項目區供地，項目區為單個地塊的，按建設地塊單個供地； 項目區位多個地塊的，按建設地塊組合供地。

2018年7月27日，廣東省政府出臺的《廣東省促進全域旅游發展實施方案》（下稱《方案》），對旅游用地方面提供了政策扶持，意在解決廣東在旅游用地上面臨的普遍問題。《方案》明確，支持農村集體經濟組織依法依規盤活利用空閑農房和宅基地，改造建設民宿、創客空間等場所，鄉（鎮）土地利用總體規劃可以預留部分規劃建設用地指標（不超過5%）用于零星分散單獨選址的鄉村旅游設施建設，對鄉村旅游項目中屬于新產業新業態的用地，以及符合精準扶貧等政策要求的民生用地所需指標，可從省新增建設用地指標中統籌解決。 這一政策的提出，既鼓勵農村主動參與到旅游項目中來，又為新業態提供了用地保障。比如，民宿的建設，就可以參照這一用地政策。

2018年10月吉林省旅發委發布“冰雪令”，包含土地政策、扶持政策、獎勵政策、惠民政策等7項務實舉措，其中在土地政策中尤其提到，凡投資鄉村旅游項目，符合各類規劃的，可實現“點狀供地”； 凡投資文化旅游項目，可采取先租后讓的方式取得土地使用權； 不屬于永久性建筑的項目，只要與原土地使用人協商一致后，可直接建設項目，不需辦理建設用地手續。

除以上提到的海南省、浙江省、廣東省、吉林省外，安徽省、重慶市、四川省部分地區也先后出臺相關政策支持“點狀供地”模式的落地執行。

目前有哪些先行案例?

在政策支持的背景下，不少地區已突破性采取“點狀用地”方式為休閑旅游項目落地謀出路，造就了杭州莫干山裸心堡、寧波九龍湖度假村、重慶歸原小鎮等一批優秀的旅游休閑項目。

例如，浙江德清莫干山裸心堡項目采取“點狀供地、垂直開發”的方式，將項目用地分為永久性建設用地和生態保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩余部分可以只征不轉，以租賃、劃撥、托管等方式供項目業主使用。裸心堡僅新增建設用地12畝，其余八成的建筑是租用當地農房改造而成，園區內的200多畝山林，從村民手中流轉，保持原貌，大大節約了用地指標。

除了有名的莫干山裸心堡項目外，重慶武隆的“歸原小鎮”項目也是一個典型：項目總占地面積1163畝，實際建筑面積6.2萬方，容積率0.88，建筑密度40%。 項目主要包括36棟民宿建筑，其中25棟為新建民宿，11棟由原空置農房改造而來。農房改造用于山里工作室、接待中心、茶室、民宿、青年旅社和農事體驗工作坊等。

針對這個項目特殊性來講，像其他旅游小鎮一樣，歸原小鎮項目前期也遭遇供地難、不符合規劃、不預立項的問題，后來依據“點狀用地”模式，按照項目建筑物占地面積、建筑半間距范圍及必要的環境用地進行點狀規劃、點狀報批、點狀供地，不僅極大的減少了土地占用指標，解決了項目用地問題，同時減輕了投資方的資金壓力。

而且，被征收農房戶主將農房周邊的耕地、林地等分別以600元/畝·年和150元/畝·年的租金租賃給項目方，用于農事相關項目打造，租賃期為12年，農民每年獲取租金收益，而當地農民也參與到歸原小鎮的運營和建設工作中，提供了大量了就業崗位，改善了生活居住條件。

總體來看，“點狀供地”是一項創新舉措，也是在發展鄉村旅游、盤活農村閑置房屋、促進農民增收、助推鄉村振興等方面的新嘗試。至于在后續發展和執行的過程中會相繼帶來哪些紅利或負面影響，讓我們拭目以待。

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